Tvangsbegrensningsloven – en videreføring av kapittel 9?

Jeg har vært bekymret for at rettsikkerheten til mennesker med utviklingshemming svekkes ved opphevelse av kapittel 9 og skrev om dette i SOR-rapport 2-2018.

Etter å ha lest deler av NOU 14/19 og fått fremlagt forslaget fra utvalgsleder Bjørn Henning Østenstad sist fredag, sammen med overordnede faglige ansvarlige i kommunene i Oslo og Viken, er jeg mindre bekymret og lettet. Lettet over at utvalgets i forslag til ny tvangsbegrensningslov har videreført flere viktige rettsikkerhetselementer fra kapittel 9 og at disse blir gjort gjeldene for hele helse- og omsorgstjenesten, og lettet over at personer med utviklingshemming skal få benytte selvbestemmelsen sin på grunnlag av hvem de er og hva de ønsker og ikke begrenses av at de har en utviklingshemming. Det er også positivt at kommunenes plikt til å tilrettelegge for et tjenestetilbud uten tvang blir styrket ved at personer gis rett til et tjenestetilbud uten tvang.

For vidt tvangsbegrep

Utvalget mener det brukes for mye tvang i dag og at tvangsbegrepet er for vidt, samtidig som de legger opp til en mer individuell saksbehandling og en strengere kontrollordning i de mest alvorlige sakene. Utvalget mener felles regler vil redusere sektortenkningen, styrke samhandlingen på tvers av forvaltningsnivå, og gi helhetstenkning rundt personene som omfattes av regelverket. For å fjerne gråsoner, ivareta særlige problemstillinger og hindre utglidning har utvalget også foreslått noen spesielle regler for å ivareta særlige problemstillinger.

Et strammere tvangsbegrep vil gjøre det lettere for de som ikke viser motstand, men som mangler beslutningskompetanse til å få hjelp. Det gir også ifølge Østenstad et større rom for frivillig samhandling og mindre klientfisering, med bakgrunn i at den største krenkelsen ligger i de tilfellende der personen viser motstand. Dette vil være en heving av terskelen for hva som regnes som bruk av tvang i dagens kapittel 9, og det blir mindre strenge krav for bruk av tekniske innretninger for varlig og observasjon der personen ikke viser motstand.

Kulturendring

Det foreslås store endringer med mål om å fremme kulturendringer i helse- og omsorgstjenestene. For eksempel vil vilkåret om til forebygging av tvang blir mer forpliktende og styrkes gjennom å gi personer som omfattes av reglene en rett til et tilrettelagt tjenestetilbud uten bruk av tvang og klarere krav til medvirkning. Enkelte metoder som at bruk av mekanisk tvangsmiddel i psykisk helsevern foreslått avviklet i løpet av 3 år. Forslaget til ny tvangsbegrensningslov vil kreve et omfattende faglig utviklingsarbeid på alle nivå, særlig gjennom holdningsarbeid, og det vil bli et stort behov for opplæring i tjenestene.

Modeller for beslutningsstøtte

Utvalget foreslår også at det stilles krav til tilpasset informasjon og medvirkning i planleggings- og i gjennomføringsfasen, mens automatisk oppnevning av verge med særlig mandat bortfaller. Utvalget foreslår også at det skal prøves ut ulike modeller for veiledning, rådgivning og støtte til personer som ønsker hjelp til å ta egne beslutninger i saker etter tvangsbegrensningsloven (kapittel 3). På dette området (og andre deler av forslaget) mener brukerorganisasjonen Norsk forening for utviklingshemmede at forslaget burde vært styrket med en rett til beslutningsstøtte.

Vedtak og beslutninger

Det foreslås en videreføring med inngrep i nødssituasjoner der personen på grunn av «omfattende orienteringssvikt» fremviser en atferd som er «sterkt sosialt fornedrende» og der det vil være en åpenbar forsømmelse av samfunnets plikt til å yte nødvendig omsorg å ikke gripe inn. Det er foreslått flere særregler på dette området for eksempel særlige grenser for bruk av fysisk nedleggelse som skadeavverging. Det er også foreslått en videreføring av planlagte skadeavvergende tiltak i gjentatte nødssituasjoner, definert som «tiltak i om tiltak ved repeterende nødssituasjoner» (kapittel 4).Et eget kapittel i regelverket omhandler innleggelse og tilbakehold (kapittel 5), hvor utvalget foreslår utgangsbegrensende tiltak om natten utenfor helseinstitusjon i tiden fra klokken 23.00-06.00, med klare vilkår og særlige bestemmelser.Tiltak for å dekke grunnleggende behov foreslås videreført som «individuelle behandlings- og omsorgstiltak», mens tvang i opplærings- eller treningstiltak blir forbudt. Det foreslås særlig regler for tekniske innretninger, behandling av psykiske lidelser med legemidler og kontinuerlig observasjon utenfor helseinstitusjon ved fare for andre. Utvalget foreslår også en hjemmel for rettighetsbegrensende tiltak og tvang i institusjon eller bolig av hensyn til fellesskapsinteresser som blant annet vil gi adgang til å fastsette husordensregler (kapittel 7).

Skjerpede krav til gjennomføring

Videre foreslås det skjerpede krav til gjennomføring av tiltak, som en presisering av forsvarlighetskravet, ved at det skal være to tilstede ved gjennomføring av «kroppslige inngrep». Dette er et skjerpet krav i helse- og omsorgstjenesten generelt, mens en oppmjukning fra dagens krav. Utvalget foreslår imidlertid en forskriftshjemmel for å konkretisere kravene, da utvalget ifølge Østenstad ikke hadde tidsramme for å gi konkrete anbefalinger på dette området. Når det gjelder bistandsplikten for spesialisthelsetjenesten videreføres kravet om at de skal bistå ved gjennomføringen av vedtak, men nå overfor personer med «store formidlingsproblemer».

Vedtaksansvarlig

Vedtaksansvarlig i kommunen skal være den som har det overordnede faglige ansvaret for tjenesten i kommunen, som er en videreføring av kapittel 9, mens en forsterkning fra dagens kapittel 4A i pasient- og brukerrettighetsloven. I nødssituasjoner vil det også være en videreføring av dagens regler ved at det så langt som mulig skal være daglig ansvarlig for tjenesten som treffer beslutningen.

Ny kontrollordning

Det foreslås en endring i kontrollordningene for å begrense bruk av tvang i størst mulig grad, påse at lovbestemte krav til vedtak og gjennomføring er oppfylt og for å avdekke ulovlig eller uhjemlet bruk av tvang. Dagens ordning med forhåndsgodkjenning fra Fylkesmannen bortfaller og erstattes ved at de mest alvorlige sakene skal opp til høring (obligatorisk kontroll) i en tvangsnemnd innen 30 dager. Tvangsnemndene skal bestå av 3 medlemmer, jurist (leder), lege og person med erfaring som pasient/bruker eller pårørende, og det kan kalles inn et fjerde medlem i spesielt krevende saker, med spesialkompetanse på for eksempel forebygging av tvang.  De sakene det skal avholdes obligatorisk høringsmøte i er; tvangsinnleggelse, tvunget tilbakehold, planmessig tilnærming ved repeterende nødssituasjoner, begrensninger i tilgang på mat og drikke, kontinuerlig observasjon av viljestyrt atferd utenfor helseinstitusjon, bruk av mekaniske innretninger som hindrer personens bevegelsesfrihet, psykiske helseproblemer med skjerming eller spiseforstyrrelser med ernæring. Høringsmøtet skal gjennomføres på stedet der tvangen foregår og alle involverte skal delta i møtet. Fylkesmannens oppgaver blir å holde oversikt, gjennomgå alle beslutninger og vedtak og føre tilsyn på området.

Spørsmål og diskusjon

De overordnede faglige ansvarlige for kapittel 9, fra 25 kommuner, som var tilstede sist fredag diskuterte viktige tema som grunnlag for høringsarbeidet ute i kommunene

  • høyere terskel for bruk av tvang og antatt samtykke når personen ikke viser motstand – vil dette føre til økt hverdagstvang?
  • det reduserte kompetansekravet og behov for forskriftshjemling for å sikre forsvarligheten i enkelte tiltak
  • vedtakskompetanse på tvers av forvaltningsnivåer
  • spesialisthelsetjenestens oppgaver, særlig når det gjelder veiledning og gjennomføring av fysiske tvangstiltak, men også behovet for hjelp til generell kursing i tjenestene
  • en heving av terskelen fra kapittel 9 for når bestemmelser for tvang skal komme til anvendelse overfor barn, og generelt større medvirkning og innflytelse fra barn og foreldre
  • egen hjemmel for kontinuerlig overvåkning (fotfølging), hvor går grensen for kommunens helse- og omsorgsplikt når det gjelder å avverge kriminelle handlinger
  • nemndenes ansvar ved forlengelser av vedtak

Fristen for høringssvar er 16. desember 2019, og arbeidet som legges ned frem mot denne datoen er viktig for personers rettsikkerhet og tjenestenes faglige utvikling fremover.

Last ned NOU 2019:14 Tvangsbegrensningsloven